Краткий экскурс в новейшую историю совершенствования системы регулирования пожарной безопасности

Хотели как лучше, а получилось как всегда

Черномырдин В.С., Председатель Правительства
Российской Федерации в 1993 – 1998 г.г.

Прошло почти три года с момента вступления в силу Технического регламента о требованиях пожарной безопасности. Зачем это было нужно? Как это происходило и что из этого получилось?
Об этом я и хочу поговорить.

Все началось в 2002 году, с принятия Федерального закона от 27.12.2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Именно он положил начало техническому регулированию в России.

Целью принятия Федерального закона «О техническом регулировании» было выполнение требований, необходимых для вступления России во Всемирную Торговую Организацию (ВТО). Прежде всего – одного из обязательных документов ВТО, Соглашения по техническим барьерам в торговле.
Федеральный закон от 27.12.2002 года № 184-ФЗ разделил все требования, предъявляемые к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам <…> (далее – просто «требования»), на обязательные для исполнения и применяемые на добровольной основе. Обязательные требования должны устанавливаться техническими регламентами, а требования, применяемые на добровольной основе – национальными стандартами и сводами правил.
Первоначально предусматривалась возможность принятия технических регламентов международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации. В настоящее время технические регламенты могут утверждаться также нормативными правовыми актами Росстандарта.

Согласно Федерального закона «О техническом регулировании», требования, не включенные в технические регламенты, не могут носить обязательный характер. Им был предусмотрен семилетний срок для принятия технических регламентов. До вступления их в силу, существующие нормативные правовые акты и нормативные документы могли применяться только в части требований к безопасности людей, имущества и окружающей среды. А по истечении установленного семилетнего срока – полностью должны прекратить свое действие, даже если необходимый технический регламент не был принят.

Пожарная безопасность также вошла в сферу технического регулирования.

Технический регламент о требованиях пожарной безопасности разрабатывался около пяти лет. Разработчиком являлся ФГУ ВНИИПО МЧС России. Более трех лет велось обсуждение проекта технического регламента на стадии его разработки.

И вот, 2 ноября 2007 года, проект Федерального закона № 487983-4 «О техническом регламенте «Общие требования пожарной безопасности» был внесен в Государственную Думу, а 13 ноября – принят в первом чтении.
Ход обсуждения освещался РИА Новости, и другими средствами массовой информации: «Госдума рассмотрит техрегламент о требованиях пожарной безопасности» (13.11.2007.), «Госдума сократит список требований противопожарной безопасности» (04.04.2008.), «Госдума рассмотрит техрегламент по пожарной безопасности» (04.07.2008.).

Необходимость принятия технического регламента, его преимущества и революционность с удовольствием разъясняли министр МЧС России, другие члены Правительства РФ и депутаты Государственной Думы:
«Мы выработали технический регламент пожарной безопасности, понятный и прозрачный для исполнителей» — Шойгу С.К.
«Этот законопроект направлен на снижение в разы требований закона к организациям в части пожарной безопасности, не в ущерб этой безопасности, с целью снижения требований, в том числе, чтобы снизить бюрократический нажим на организации, когда под видом контроля фактически процветают коррупция и поборы» — Морозов О.В.

Против утверждения технического регламента выступил Российский союз промышленников и предпринимателей, Ассоциация строителей России.

Обсуждение законопроекта велось до 4 июля 2008 года, когда он был принят в окончательной редакции. 22 июля 2008 года Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» был подписан Президентом РФ.

Технический регламент был официально опубликован в «Парламентской газете» № 47-49 от 31 июля 2008 г. № 47-49, «Российской газете» от 1 августа 2008 г. № 163 и в Собрании законодательства Российской Федерации от 28 июля 2008 г. № 30 (часть I) ст. 3579. Вступил в силу по истечении девяти месяцев со дня опубликования, с 1 мая 2009 года.

После принятия технического регламента споры вокруг него разгорелись с новой силой.
Шойгу С.К. рапортовал: «МЧС за год сократило число требований пожарной безопасности в 100 раз».
Первые лица МЧС России, Кириллов Г.Н. , Пучков В.А., Дешевых Ю.И., Гилетич А.Н., разъясняли требования технического регламента на всевозможных, конференциях и в интервью, даваемых СМИ.
Всеми ими, со всех сторон, многократно повторялось: «Ранее требования пожарной безопасности регламентировались более 2 000 различных документов, содержащих в общей сложности более 150 тысяч требований пожарной безопасности. … На сегодняшний день все обязательные для исполнения требования пожарной безопасности изложены в 151-й статье «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности». В целом же эту сферу теперь регламентируют данный федеральный закон, а также рекомендательных 12 сводов правил и около 90 национальных стандартов».
При этом проявлялись чудеса красноречия, бывали случаи явного введение в заблуждение правоприменителей. Так, Г.Н. Кириллов, в одном из интервью заявил: «Простой пример: по старым нормам расстояние между двумя складами было строго определено и подтверждено расчетами. Если возник пожар, он не должен перекинуться на другое помещение. Сегодня мы не обязываем, а рекомендуем сохранять проверенное опытом расстояния между объектами. А вот собственник или тот, кто несет ответственность за эксплуатацию объектов, может с нами согласиться, а может – и нет. Но тогда ему придется доказать, что пожарная защита этих объектов выполнена таким образом, что позволяет уменьшить расстояние между ними. И при этом будут соблюдены нормы безопасности для третьих лиц — не загорятся соседние здания.
Для доказательства применяются известные методики. Если мы знаем, что хранится на складе, знаем площадь, возможное тепловое излучение – можно произвести расчет и получить плотность теплового потока. И на этой основе обосновать расстояние, на котором можно разместить то или иное сооружение».
Если бы все было действительно так, как это рассказал заместитель министра, это было бы логично, но слишком просто и не интересно. O Действительно, исходные предпосылки нормирования противопожарных расстояний между зданиями и сооружениями изложены в справочных и учебных пособиях: Ройтман М.Я. Противопожарное нормирование в строительстве. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Стройиздат, 1985 (глава 11, стр. 312 – 355) и Пожарная профилактика в строительстве. Под ред. Кудаленкина В.Ф., М.: ВИПТШ МВД СССР, 1985 (глава 12, стр. 177 – 197). Описаны проведенные исследования, приведены расчетные зависимости.
Однако, в настоящее время величины противопожарных расстояниях между зданиями, сооружениями и строениями регламентированы главой 16 и таблицами 11 – 20 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности. Это Федеральный закон и от него не может быть никаких отступлений. Никаких методик для определения противопожарных расстояний, о которых говорил Кириллов Г.Н., нет и быть не может.

Споры вокруг технического регламента велись специалистами в области пожарной безопасности различного уровня и квалификации на самом популярном в России форуме пожарной тематики 0-1.ru.

Началась эпопея с разработкой деклараций пожарной безопасности. Одни метались в панике, другие писали разъясняющие письма, проводили селекторные совещания, собирали конференции, вели «горячие линии» в СМИ, третьи – консультировали и помогали, четвертые – стригли купоны. Как говорится, кто во что горазд…

Потом, все как-то поутихло. Все как-то, вдруг, сразу поняли, что нам всем с этим жить. Кричать и спорить бесполезно, нужно работать дальше.

Какие же нормативные правовые акты и нормативные документы мы получили в результате такой реформы?

Ну, само собой – Федеральный закон от 22.07.2008. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Он устанавливает обязательные требования пожарной безопасности для вновь проектируемых, строящихся, реконструируемых, капитально ремонтируемых объектов капитального строительства, а также к продукции: пожарно-технической и общего назначения.
Для целей сертификации утвержден «Перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и осуществления оценки соответствия» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 304-р). В этот перечень входит 224 национальных стандарта, и отдельных частей стандартов, разработанных в период с 70-х годов прошлого века до 2009 года.
Нормативные документы добровольного применения, в результате выполнения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», указаны в Перечне, утвержденном приказом Росстандарта от 30 апреля 2009 года № 1573. В Перечень входят 209 ГОСТ Р (или их отдельных пунктов, частей, разделов) и 12 сводов правил.

При этом нормативные документы, действовавшие до вступления в силу Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, не отменены и отменены не будут. Ими необходимо руководствоваться для подтверждения соответствия требованиям пожарной безопасности объектов, запроектированных и построенных до вступления в силу технического регламента. Это следует из многочисленных разъяснений Департамента надзорной деятельности МЧС России, ФГУ ВНИИПО МЧС России и различных чиновников. И хотя сам технический регламент не содержит правил применения нормативных документов при оценке соответствия объектов защиты, лично я считаю, что такая позиция совпадает со здравым смыслом.
Количество таких нормативных документов по пожарной безопасности различного уровня, которые, по словам Шойгу С.К. «кто только не утверждал», можно оценить по электронной базе данных документов по пожарной безопасности НСИС ПБ, издаваемой ФГУ ВНИИПО МЧС России. Так, на начало 2008 года в ней находились:
— норм пожарной безопасности (НПБ) – 143 штуки,
— межгосударственных стандартов (ГОСТ, СТ СЭВ, ИСО) – 125 штук,
— государственных стандартов Российской Федерации (ГОСТ Р) – 117 штук,
— строительных норм и правил (СНиП) – 66 штук,
— ведомственных и территориальных строительных норм – 10 штук,
— правил пожарной безопасности, в т.ч. отраслевых и ведомственных, а также правил безопасности (ППБ, ППБО, ВППБ, ПБ) – 16 штук,
— руководящих документов, пособий, инструкций, методик, рекомендаций, руководств, сводов правил, стандартов ассоциаций и т.п. (РД, МДС, СО, Р, СН, СП, СТА, ТТ и пр.) – 68 штук.
А эта база данных была далеко не самой полной.
Электронная библиотека «Пожаробезопасность», выпускаемая ЗАО «Современные информационные услуги», в начале 2005 года включала около 700 документов.

В этом ворохе нормативных документов особняком стоят «Правила пожарной безопасности в Российской Федерации» (ППБ 01-03), утвержденные приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. № 313. Дело в том, что они являются нормативно-правовым актом, устанавливающим противопожарный режим. ППБ 01-03 содержат требования пожарной безопасности, обязательные для исполнения на стадии эксплуатации объектов защиты: правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов.

Но и это еще не все!

30 июня 2010 года вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Им также устанавливаются требования пожарной безопасности.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1047-р утвержден Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение Технического регламента о безопасности зданий и сооружений. В этот перечень включены 8 национальных стандартов и 91 свод правил (фактически – действовавшие до вступления в силу технического регламента СНиПы).
В Перечне документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утвержденном приказом Росстандарта от 1 июня 2010 г. № 2079, содержится 123 национальных стандарта и 74 свода правил (в основном – актуализированных редакций СНиПов).

Вот такая ситуация сложилась с нормированием пожарной безопасности в нашей стране.

Что нас еще ждет?

В настоящее время разработан проект Федерального закона № 606451-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (в части совершенствования правового регулирования обеспечения пожарной безопасности с учетом практики применения Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»)». Законопроект 17.11.2011 г. принят Государственной Думой в первом чтении.

Во исполнение положения статьи 16 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» МЧС России разработан проект «Правил пожарной безопасности», утверждаемых правительством РФ. Ему уже около трех лет, но он, видимо, плотно застрял в дебрях нашей исполнительной власти.

В заключение статьи, хотелось бы выразить благодарность от лица всех правоприменителей (сотрудников надзорных органов, экспертов и аудиторов, руководителей организаций, бизнесменов и предпринимателей) МЧС России, Минрегиону, Правительству РФ в целом и Государственной Думе за то, что в результате их совместных усилий, система нормирования пожарной безопасности стала проще, понятнее и прозрачней.

Буду признателен читателям за отзывы, мнения по поводу и дополнения к настоящей статье.